La seguridad colectiva forma parte de los mecanismos de gestión de la potencia de los Estados. En el siglo XXI, es el medio considerado como el más legítimo por la comunidad internacional para hacer uso de la fuerza. Según Hans Morgenthau y Kenneth Thompson, se trata inclusive “del intento más ambicioso para superar las deficiencias de un sistema de aplicación de la ley totalmente descentralizado1”. Tradicionalmente, el derecho internacional dejaba en manos de los particulares, es decir de las naciones, la responsabilidad de respetar y hacer respetar la ley, es decir los acuerdos firmados voluntariamente con otras partes. Con la seguridad colectiva, esa responsabilidad incumbe a la colectividad de las naciones (la seguridad colectiva es, por esencia, global y no limitada a una región o alianza alguna). En la práctica, esto significa que incluso las naciones que no han sido víctimas de infracción a la ley (internacional) tienen la responsabilidad de intervenir para reparar los daños sufridos y/o resolver los diferendos. En términos más prosaicos, un sistema de esta naturaleza implica que la agresión de uno solo equivale a la agresión de todos y que todos, colectivamente, se organizan para rechazar al o a los culpables de dicha agresión.
La idea de seguridad colectiva fue en principio elaborada por los filósofos del siglo XVIII en respuesta a las deficiencias que éstos percibían en el sistema de equilibrio vigente, sistema que privilegiaba a las naciones más poderosas y que consideraba el recurso a la fuerza como un medio usual para mantener el equilibrio o, mejor dicho, para explotar las relaciones de fuerza a su favor.
Después de la Primera Guerra Mundial, cuando el sistema de equilibrio de las potencias se desmoronó drásticamente, se realizó un primer intento por instaurar un verdadero sistema de seguridad colectiva. Entre las dos guerras, dicho régimen se instaló bajo la autoridad de la Sociedad de las Naciones pero ésta, totalmente desprovista de los apoyos necesarios para triunfar, se derrumbaría a su vez bajo los golpes asestados por las futuras fuerzas del Eje: la SDN intentó acercarse lo más posible a la forma ideal de la seguridad colectiva pero falló estrepitosamente en su aplicación práctica.
Contenido del artículo 16 del Pacto de la SDN:
Artículo 16.
1. Si cualquier miembro de la Sociedad recurriera a la guerra, contrariamente a las obligaciones contraídas por él de acuerdo con los artículos 12, 13 y 15, será ipsofacto considerado como habiendo cometido un acto de guerra contra todos los demás miembros de la Sociedad, los que se comprometen por el presente a romper inmediatamente con él todas las relaciones comerciales y financieras, a prohibir toda comunicación entre sus nacionales y los nacionales del Estado en ruptura de pacto y a hacer cesar todas las relaciones financieras comerciales o personales entre los nacionales del Estado en ruptura de pacto y los de todo otro Estado, miembro o no de la Sociedad.
2. En tal caso, el Consejo tiene el deber de recomendar a los diversos gobiernos interesados los efectivos militares, navales o aéreos con que los miembros de la Sociedad contribuirán, respectivamente, a las fuerzas armadas, destinadas a hacer respetar los compromisos de la Sociedad.
3. Los miembros de la Sociedad convienen, además, en prestarse mutuo apoyo en la aplicación de las medidas financieras y económicas a adoptarse, en virtud del presente artículo, a fin de reducir al mínimo las pérdidas y los inconvenientes que de esas medidas pudieran resultar. Se prestarán igualmente mutuo apoyo para resistir toda medida especial dirigida contra uno de ellos por el Estado en ruptura de pacto, y tomarán las disposiciones necesarias para facilitar el tránsito a través de su territorio de las fuerzas de todo miembro de la Sociedad que participara de una acción común para hacer respetar los compromisos de la misma.
4. Podrá ser excluido de la Sociedad todo miembro que hubiese violado algún compromiso resultante del pacto. La exclusión tiene lugar por un voto del Consejo, aprobado por los representantes de todos los otros miembros de la Sociedad representados en el mismo.
Los artífices de la Organización de las Naciones Unidas, por el contrario, tratarán de distanciarse de esta forma ideal para acercarse al éxito práctico en el terreno. El resultado es controvertido. Cierto es que la ONU logrará más que la SDN en materia de seguridad colectiva, pero con ambiciones reducidas para abajo y una implementación que dista por mucho de las esperanzas alimentadas en un comienzo. El balance sigue siendo mediocre a pesar de los importantes logros “tácticos” por aquí o por allá.
Artículos principales del Capítulo VII de la Carta (art. 39 – 42 y 51):
Capítulo VII: Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión
Artículo 39
El Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará recomendaciones o decidirá qué medidas serán tomadas de conformidad con los Artículos 41 y 42 para mantener o restablecer 1a paz y la seguridad internacionales.
Artículo 40
A fin de evitar que la situación se agrave, el Consejo de Seguridad, antes de hacer las recomendaciones o decidir las medidas de que trata el Artículo 39, podrá instar a las partes interesadas a que cumplan con las medidas provisionales que juzgue necesarias o aconsejables. Dichas medidas provisionales no perjudicarán los derechos, las reclamaciones o la posición de las partes interesadas. El Consejo de Seguridad tomará debida nota del incumplimiento de dichas medidas provisionales.
Artículo 41
El Consejo de Seguridad podrá decidir qué medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada han de emplearse para hacer efectivas sus decisiones, y podrá instar a los Miembros de las Naciones Unidas a que apliquen dichas medidas, que podrán comprender la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas, y otros medios de comunicación, así como la ruptura de relaciones diplomáticas.
Artículo 42
Si el Consejo de Seguridad estimare que las medidas de que trata el Artículo 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales o terrestres de Miembros de las Naciones Unidas.
Artículo 51
Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales. Las medidas tomadas por los Miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad, y no afectarán en manera alguna la autoridad y responsabilidad del Consejo conforme a la presente Carta para ejercer en cualquier momento la acción que estime necesaria con el fin de mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales.
¿A qué se debe esta incapacidad para implementar un verdadero sistema de seguridad colectiva capaz de garantizar la paz en el mundo? Más allá de los múltiples problemas ligados a la implementación (ausencia de ejército permanente, medios materiales limitados, etc.…), el problema principal de la ONU es haber sido configurada de modo tal que los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad (EEUU, URSS/Rusia, China, Francia y Reino Unido) tienen el poder de decisión entre sus manos. En consecuencia la ONU, por un lado, no puede evitar en algunos casos ser instrumentalizada por cada una de esas cinco grandes potencias y, por otro lado, el artículo 27, § 3 sitúa a esos cinco países fuera del alcance de las disposiciones contenidas en el Capítulo VII: “Las decisiones del Consejo de Seguridad (…) serán tomadas por el voto afirmativo de nueve miembros, incluso los votos afirmativos de todos los miembros permanentes”. A pesar de todos los esfuerzos de la Asamblea de la ONU para rectificar estas deficiencias (Resolución 377, Unión para el mantenimiento de la paz, 1950), surgidas a partir del momento de la crisis coreana de 1950, ésta no tendrá más poderes que el de recomendar un plan de acción al Consejo.
En los hechos, por lo tanto, el sistema de seguridad colectiva de la ONU se encuentra mutilado, lo cual no le ha impedido intervenir en muchos conflictos en el transcurso de las décadas ni restablecer la paz en zonas de guerra. Pero esas intervenciones sólo fueron posibles porque la voluntad de participar en ellas era compartida por los miembros permanentes del Consejo. De no ser así, la ONU sigue siendo incapaz de impedir una acción unilateral de uno de sus miembros permanentes (invasión a Irak de Estados Unidos en 2003) y su tiempo de reacción es tan lento que en algunas situaciones de urgencia la intervención de un país es mucho más apta para reabsorber una amenaza de lo que sería una acción colectiva, más complicada de implementar (Francia en Malí, 2013).
A pesar de todas las reservas que se pueda tener sobre este sistema de seguridad colectiva, hasta nuevo aviso sigue siendo el “menos peor” de todos los regímenes de mantenimiento de la paz global y, contrariamente al sistema del equilibrio, no parece llevado a provocar por sí solo una crisis mundial. Queda por ver ahora cómo mejorar el sistema de modo tal que su arquitectura se acerque cada vez más a su forma ideal y que su implementación concuerde mejor con los principios que la sostienen. Vistas las deficiencias del sistema onusiano y su incapacidad para autorreformarse, habrá que pensar para el futuro un nuevo sistema de seguridad colectiva.