La 15ª Conferencia de las Partes (COP) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) se realizó del 7 al 18 de diciembre de 2009 en Copenhague. Reunió a 193 países y cerca de 120 jefes de Estado y de gobierno. Se trataba de una conferencia crucial porque, según la hoja de ruta adoptada en la 13a COP en 2007, debía negociarse allí el régimen climático post-Kyoto. Las expectativas eran grandes en torno a esa COP 15, y se esperaba que de allí surgieran compromisos concretos. Más de 40.000 personas, entre representantes de gobiernos, de ONGs, de organismos internacionales, de medios de comunicación o de organizaciones religiosas solicitaron acreditación para el evento, para el que se otorgaron finalmente unas 15.000 acreditaciones. La Conferencia de Copenhague cristalizó muchas esperanzas y expectativas de los actores de la lucha contra el cambio climático, con una movilización fuerte de la sociedad civil. La cobertura mediática era grande, cerca de 5.000 periodistas estaban presentes, dando cuenta de las múltiples acciones organizadas por las ONGs. En esos días de diciembre de 2009 el mundo había enfocado su mirada sobre la capital danesa para ver cómo se dibujaba allí la arquitectura del régimen climático post-2012. El 19 de diciembre de 2009 se cerró el balance. Para algunos, un fracaso. Para otros, un avance. Para la mayoría, una gran desilusión.
El balance: el Acuerdo de Copenhague
Esta Conferencia de las Partes no cumplió con sus promesas. Debía convertirse en la piedra angular del régimen post-2012 y su balance fue finalmente bastante pobre. Durante esos días de diciembre se desarrollaron en Copenhague unas negociaciones en clima tenso que dejaban poca esperanza en cuanto a los resultados de la Conferencia. Finalmente, aun cuando se tomaron algunas decisiones dentro del marco de la ONU, se terminó evitando el impasse gracias a un acuerdo conseguido in extremis la anteúltima jornada y bautizado “Acuerdo de Copenhague”. Se trata de un acuerdo político de tres páginas, resultante sobre todo del trabajo entre Estados Unidos, Brasil, Sudáfrica, India y China, al cual otros países adhirieron luego. Lo firmó un subgrupo de 28 jefes de Estado y de gobierno.
La Conferencia de las Partes se contentó sin embargo con “tomar nota” del Acuerdo de Copenhague y no lo adoptó, en razón de la oposición de algunos países como Nicaragua y Bolivia, que consideraban que apoyar ese acuerdo tan tibio era negociar de un modo inaceptable en términos de lucha contra el cambio climático, o bien como Cuba, Venezuela y Sudán, para quienes este acuerdo negociado en pequeño comité se elaboró fuera del marco democrático de las Naciones Unidas. El texto, por lo tanto, es jurídicamente no vinculante.
Entre las grandes líneas del Acuerdo de Copenhague figura el reconocimiento de un objetivo de estabilización del aumento de la temperatura media en +2°C como máximo, conforme a las recomendaciones del GIEC (Grupo de Expertos Intergubernamental sobre la Evolución del Clima). El objetivo de 1,5°C defendido especialmente por los representantes de los países insulares (AOSIS), el G77, China y la Alianza Bolivariana para las Américas sólo se menciona al final, como un objetivo futuro hipotético. Aunque se evoca el objetivo de reducción, no se mencionan sin embargo los medios para lograrlo, falencia tanto más significativa cuanto que se adoptó un enfoque no vinculante, defendido por los países más emisores como Estados Unidos, China e India. Este enfoque deja pues a los Estados la libertad de fijar sus propios objetivos de reducción de las emisiones. El Acuerdo prevé páginas en blanco en Anexo que los Estados completarían antes del 31 de enero de 2010. Los países en desarrollo, por su parte, deberían comunicar las acciones que prevén implementar a nivel nacional, conocidas bajo el nombre de NAMA (National Appropriate Mitigation Actions). Todo esto con un horizonte 2020.
A nivel financiero, los países desarrollados se comprometieron a otorgar fuentes de financiamiento nuevas y adicionales para acciones de atenuación y adaptación al cambio climático en los países en desarrollo por un monto de 30.000 millones de dólares para el período 2010-2012, para alcanzar un nivel de 100.000 millones de dólares por año para el 2020. Dichos financiamientos se conocen con el nombre de “fast start finance”, pero tampoco en este caso se hace mención de las modalidades de puesta en práctica. Lo mismo sucede para los demás mecanismos creados. Entre esos nuevos mecanismos pueden mencionarse el Fondo Verde para el Clima, que fue confirmado en la COP 16 de Cancún, y también un grupo de alto nivel encargado del seguimiento de la implementación de las medidas financieras, un mecanismo REDD-plus y un mecanismo tecnológico creado para facilitar la cooperación en torno a la transferencia de tecnologías.
Las razones
Esta posición a minima de la Conferencia de las Partes puede ser explicada por diferentes factores. Una de las principales razones, nada sorprendente, es la primacía de los intereses nacionales. Esta crítica se dirige muy particularmente al dúo de grandes emisores China-Estados Unidos. Sin ellos no se podría adoptar ni hacer creíble ningún acuerdo sustancial jurídicamente vinculante, puesto que ellos dos solos representan alrededor del 40% de las emisiones de gases con efecto invernadero en el mundo. En Copenhague, ambos se pasaron la responsabilidad mutuamente, condicionando sus compromisos a los que el otro tomara y buscando defender sus propios intereses en detrimento de un enfoque de mayor colaboración.
La dificultad para Estados Unidos de comprometerse a nivel internacional sobre el tema del clima se juega en parte a nivel interno del país. Después de los años de la presidencia Bush, mientras que se depositaban muchas esperanzas en Barack Obama, éste en realidad venía con las manos atadas por el Congreso de EEUU. En efecto, antes de tomar cualquier compromiso internacional es necesaria una adopción previa por parte del Congreso de una legislación interna y, para ratificar un acuerdo internacional sobre el clima tiene que haber 67 votos a favor, de los 100 que tiene el Senado. Esa misma razón fue el punto de bloqueo para el Protocolo de Kyoto, cuando el Senado rechazó su ratificación mientras que el Ejecutivo ya lo había firmado.
Por el otro lado, la posición de China quedó bloqueada por el hecho de que ésta se negara a tomar cualquier compromiso cifrado vinculante. Esta fue una característica saliente de todos los grandes países emergentes en Copenhague. Con un peso ahora importante en las negociaciones, estos países trataron de evitar todo compromiso cifrado, fundiéndose en la masa heterogénea de los países en desarrollo. Otra razón para el impasse fue la línea divisoria entre países desarrollados y en desarrollo. Unos pedían a los otros mayores compromisos en términos de reducción de emisiones y en términos de financiamiento y los otros pedían una diferenciación entre los países emergentes y los demás, y la imposición de un sistema reforzado de seguimiento, reporting y verificación de los procesos financiados.
En cuanto a la Unión Europea, que mostraba sin embargo una posición ejemplar antes del encuentro, no supo tener peso en el juego político. El efecto de arrastre esperado no tuvo lugar a causa de una falta de unidad y de coordinación entre sus Estados miembros.
Un año después, 140 Estados, representando el 80% de las emisiones mundiales, confirmaron su apoyo al Acuerdo de Copenhague. No obstante ello, es importante recordar que el acuerdo no es jurídicamente vinculante. Apenas dibuja un contorno difuso de la arquitectura del régimen climático que sucederá al del Protocolo de Kyoto, que llegaba a su fin el 1° de enero de 2013. Rompe con la lógica de este último, no sólo por no ser vinculante sino también porque introduce una lógica de compromisos de geometría variable, determinados por los Estados mismos, desconectada de un enfoque cooperativo multilateral y lejos todavía de una verdadera gobernanza mundial sobre el clima.